Participation citoyenne : une nouvelle avancée permise par le juge administratif !

Vue comme un remède miracle au désintérêt des citoyens pour la chose publique, la démocratie participative souffre depuis quelques années à la fois d’un dévoiement des pratiques autant que d’un manque de moyens. C’est à ce deuxième écueil qu’entendait s’attaquer la ville de Poitiers en permettant l’indemnisation des membres tirés au sort de son Assemblée citoyenne. Une possibilité contestée par la Préfecture, à qui le Tribunal administratif vient de donner tort.

Les propositions du Conseil municipal

En octobre 2022, les élus du Conseil municipal de Poitiers créent une « assemblée citoyenne et populaire », regroupant des habitants de plus de 16 ans, certains volontaires et d’autres tirés au sort. Elle fonctionne sous l’égide de l’article 131-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA, dont je vous parlais déjà ici) selon les modalités de la co-construction entre citoyens, élus et agents.

En juin 2023, ils prévoient à leur attention la prise en charge des frais liés à leur participation aux groupes de travail, ainsi que, pour celles et ceux dont le quotient familial était inférieur ou égal à 1 000 euros, une indemnisation de 41,22€ par séance, en leur accordant le statut de « collaborateur occasionnel du service public ».

Les points contestés par le Préfet

Le Préfet estimait en premier lieu que cette assemblée ne pouvait être considérée comme consultative et partant, qu’elle ne pouvait donc pas répondre aux conditions de l’art. L131-1 du CRPA.

Son objectif ici était de priver de base légale le « montage » élaboré par la ville de Poitiers et faire ainsi tomber tout le dispositif.

Que nenni, répond le Tribunal en rappelant que le Conseil municipal « conservant le pouvoir de décision concernant [les sujets soumis à l’assemblée], sans que l’assemblée citoyenne et populaire ne soit titulaire d’un quelconque pouvoir décisionnel, le préfet de la Vienne n’est pas fondé à soutenir que cette assemblée ne peut être regardée comme participant à une procédure de consultation du public au sens de de l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration ».

Soit une nouvelle confirmation quant à la latitude offerte par cet article en matière de démocratie participative.

Ensuite, le Préfet soutenait que l’indemnisation n’étant prévue par aucun texte juridique, il était tout bonnement impossible de la proposer : elle était pour lui illégale.

Mauvaise lecture, répond le tribunal : si ce n’est pas interdit, c’est donc que c’est permis !

Le tribunal ajoute d’ailleurs quelques précisions intéressantes pour les collectivités qui souhaiteraient s’en inspirer. L’indemnisation peut être prévue :

• « afin d’assurer la participation effective [des membres de l’assemblée] et ainsi la diversité des points de vue exprimés » ;
  
• et seulement « au titre de consultations relevant des compétences dévolues par loi à cette collectivité ou, s’agissant des communes, justifiées par un intérêt public local, et afin d’assurer la participation effective du public et la sincérité de la consultation« .

En outre, le Préfet considérait qu’il était illégal d’indemniser certains membres et pas d’autres. Pour lui, cela contrevenait au principe d’égalité (sacro-saint en droit administratif français).

La différence de traitement était double : celles et ceux pouvant prétendre à l’indemnité étaient uniquement les membres du Comité méthodologique et du Groupe de propositions, dont le quotient familial était de moins de 1 000€.

Le tribunal note que les membres de ces groupes se sont réunis respectivement 14 et 25 fois, tandis que l’assemblée en son entier ne s’est réunie que 4 fois. C’est à raison, estime le tribunal, que la ville a considéré que cette différence en terme d’implication pouvait entrainer une différence de traitement.

En outre, concernant la différence de revenus, le tribunal juge qu' »en instituant une telle différence de traitement sur la base d’un critère social, la commune de Poitiers a poursuivi l’objectif d’intérêt général d’inciter les personnes à faibles revenus, membres de ces organes à participer à leurs travaux, en neutralisant l’incidence financière de leur participation, différence de traitement qui est en rapport direct avec l’objet de la délibération en litige« .

N’en déplaise au Préfet, le statut de collaborateur occasionnel était une bonne idée !

D’un point de vue pratique, les élus et services de la ville devaient trouver une base légale pour permettre l’indemnisation, plus précisément pour la rendre effective. Ils avaient eu l’idée de recourir au statut de collaborateur occasionnel du service public, un statut existant, bien connu et maitrisé.

Le Préfet estimait quant à lui que cela ne pouvait pas s’appliquer à la situation : pour lui, les membres de l’assemblée ne participaient pas au service public. Pire, en proposant cette option, la ville aurait « détourné ce statut ».

Pas du tout, répond le tribunal : « en accordant le statut de « collaborateurs occasionnels » de la commune de Poitiers aux membres du groupe de propositions et du comité méthodologique d’un quotient familial inférieur à 1 000 euros, le conseil municipal n’a pas entendu leur conférer des droits ou des avantages autres que les indemnités pour la participation à des réunions et la prise en charge des frais qu’il a légalement institués par la même délibération. Par suite, les moyens tirés de l’absence de participation des intéressés au service public, du détournement de la notion de collaborateur occasionnel du service public et de l’absence de rapport entre ces indemnités et le préjudice subi par ces derniers doivent être
écartés comme inopérants« .

Le tirage au sort est bien une possibilité valable de constitution d’une assemblée citoyenne

Comme indiqué plus haut, le principe d’égalité est un puissant ressort du droit public français. Le Préfet invoquait donc un autre motif, lui aussi retoqué par le tribunal, selon lequel les modalités de constitution de l’assemblée étaient aussi illégales.

Je m’y arrête quelques instants car la constitution, la composition d’un organe participatif, est une source de questionnements (je dirai même parfois d’angoisse !) pour les élus et agents.

Le tribunal réaffirme ici que le tirage au sort est une option valable s’il est fondé sur des critères objectifs.

En l’espèce, les modalités (validées) étaient les suivantes :

• tirage au sort sur la base « des registres cadastraux »,
• « puis d’un entretien avec l’intéressé afin de s’assurer qu’il remplit les conditions tirées d’une résidence sur le territoire de la commune de Poitiers et d’un âge supérieur à 16 ans ».

A reproduire sans modération donc !

Que retenir de cette affaire ?

Qu’il est possible de procéder à un tirage au sort pour constituer une assemblée citoyenne.
Qu’il est possible d’inclure les habitants dès 16 ans (ce qui avait déjà acté par un arrêt du Conseil d’Etat de 2017 fondateur en la matière).
Qu’il est possible d’indemniser ses membres et que pour ce faire, il est possible de recourir au statut de collaborateur occasionnel du service public.

Plus d’infos sur :

• l’affaire avec :
  • la question écrite du député Fournier du 9 avril 2024 (ici)
  • l’arrêt complet du tribunal (TA Poitiers, 13 mars 2025) et le communiqué du tribunal du 13 mars 2025
• le statut de collaborateur occasionnel du service public (COSP) via ce document du CDG76 et un exemple de convention d’accueil de ces COSP (celle proposée par la ville de Saint-André-Lez-Lille)